Gustavo Ferrari

Dip. Nac. Gustavo Ferrari

Tengo la sensación de que cuando pensamos los temas vinculados a la corrupción lo hacemos enfocados en dos aspectos: por un lado en el aspecto patrimonial, económico, en el perjuicio que los fenómenos de corrupción causan en el erario público si miramos el lado del Estado o en los problemas de competencia desleal y mayores costos si lo miramos desde el sector privado.

Y por otro lado también hay una tendencia a pensar los temas vinculados a la corrupción desde el ángulo del derecho penal, y entonces los ejes del debate pasan por las herramientas jurídicas necesarias para hacer frente a este flagelo y castigar a los autores de este tipo de delitos.

Sin embargo hoy les propongo reflexionar sobre la corrupción pensándola como causa y consecuencia a su vez de una estructura institucional inadecuada.

Decía Montesquieu en el Espíritu de las Leyes que “la corrupción es el proceso nocivo que conduce a la ilegitimidad” nuestros procesos políticos en los últimos años dan cuenta de que los gobiernos dejaron el poder en medio de una crisis de eficiencia o una crisis de corrupción.

Lamentablemente desde el retorno de la democracia no hubieron transiciones pacíficas y cuando me refiero a esto no quiero decir que no se hayan respetado las garantías electorales sino que acompañó los cambios un clima social de ruptura, de disrupción de un proceso y reemplazo por otro sustantivamente diferente.

No tengo dudas de que la corrupción es un flagelo y de que es necesario enfrentarlo, pero necesitamos para eso encarar un proceso mucho más amplio que un paquete de reformas legislativas o la creación y fortalecimiento de algunas agencias públicas, hay una extendida y recurrente tendencia al desconocimiento de la ley no sólo de los funcionarios públicos sino de los ciudadanos en general sean éstos empresarios, trabajadores o ministros del PEN.

Y éste problema de configuración sociocultural poco republicana y en definitiva también poco liberal hunde sus raíces profundamente en la construcción institucional histórica de nuestro país.

Me parece en este sentido interesante la propuesta que un filósofo americano profesor de Harvard Michael Sandel formula cuando nos interroga sobre qué tipo de ciudadanos queremos, y da cuenta que los ciudadanos son el producto del diseño institucional en el que se formaron y esta pregunta por qué tipo de ciudadanos queremos es la que debe preceder siempre a la de qué tipo de instituciones vamos a construir para darle forma, para moldear ese ideal regulativo.

Porque en definitiva la corrupción es siempre un abuso de lo público por parte de un privado.
Y detrás de todo fenómeno de corrupción hay un ciudadano dispuesto a violar su contrato, dispuesto a vulnerar la confianza mutua que se deben quienes participan de una comunidad política.

Es por ello que me interesa pensar la problemática de la corrupción desde una óptica en la que confluyan dos dimensiones una ética y otra estructural o sistémica.

En la dimensión ética sin dudas el eje pasa por la responsabilidad individual y el concepto de moral pública.

No caben dudas de que todo diseño institucional debe garantizar patrones de funcionamiento acorde a los principios republicanos, principalmente a dos de ellos, el que garantiza el imperio de ley sobre gobernantes y gobernados y el que impide la concentración del poder.

La autocracia es tal vez el mayor enemigo del republicanismo porque niega la esencia política de la condición humana que se actualiza únicamente en la participación en la esfera pública.

Así el concepto de moral pública no es otra cosa que el imperativo para los ciudadanos, sean éstos gobernantes o no, de orientar su acción pública en función del interés general y no del interés sectorial o personal.

Hay una multiplicidad de valores propios de una moral republicana: la prudencia, la igualdad, la honestidad, la integridad, el patriotismo, la moderación, el amor a la Justicia, la solidaridad, entre los más importantes.

Pero todos estos valores deben ser construidos, deben ser desarrollados, Sartre decía “Un hombre es lo que hace con lo que hicieron de él”, nada describe mejor esta idea sobre el tipo de ciudadano que requiere una república y nuestro deber es generarlo.

Y para el desarrollo de esta ciudadanía hay algunas precondiciones ineludibles, la primera es la inexistencia de grandes niveles de desigualdad, son necesarias ciertas condiciones económicas y sociales que generen niveles aceptables de igualdad entre los miembros de una comunidad política.

Y no sólo nos referimos a condiciones materiales sino principalmente a la igualdad en el sentido liberal de igualación de oportunidades, oportunidades a su vez que deben ser constreñidas por principios de corresponsabilidad.

Deberes y obligaciones, sujeción a la ley, controles institucionales para evitar la concentración del poder, igualdad material e inmaterial son fundamentales para el desarrollo de la virtud pública que es en definitiva la mayor garantía del respeto a la convivencia democrática.
Desarrollar estas condiciones es esencial para el combate en el mediano y largo plazo de la corrupción que enferma, degrada y deslegitima nuestras democracias.

Por otro lado no caben dudas de que la dimensión estructural o sistémica es también muy relevante. Hombres probos han terminado adoptando prácticas corruptas forzados por sistemas en los que no sobrevive quién quiere apartarse de éstos procedimientos espurios.

Por supuesto que en esto siempre juega nuevamente la calidad ética y la posibilidad de renunciar y denunciar determinadas situaciones, pero en los ámbitos más corrompidos esto puede significar poner en juego la propia existencia o poner en riesgo al entorno familiar.

Todos somos en general conscientes de que hay estructuras, organizaciones, instituciones, en las que los cambios de personas de ninguna manera garantizan los resultados de un combate anticorrupción. Así como nada garantiza que ciudadanos corruptos no pueden vulnerar los procedimientos desvirtuando los objetivos o resultados en su favor, tampoco hay garantías cuando se enfrenta a ciudadanos virtuosos con estructuras corruptas.

Nuevamente en estos casos las herramientas externas que faciliten la denuncia, posibiliten la protección de testigos, son el primer paso para desarmar o desmontar la corrupción sistémica.

Hay algunas características que facilitan el enquistamiento de estas prácticas y los desvíos institucionales, y esto es aplicable tanto a organizaciones públicas como privadas:

1. La complejidad de los procesos de toma de decisión.
2. La estructura de mando en relación a la concentración o distribución del poder en la organización.
3. La forma de acceso a la roles de decisión.
4. El tamaño de la organización.
5. La administración de un determinado recurso en situación de monopolio o en competencia.

A la hora en que nos ponemos a diseñar instituciones que en el Parlamento es una tarea muy frecuente, tengan en cuenta que generalmente con cada nueva regulación estamos creando un organismo o modificando las funciones de uno existente, debemos siempre tener en cuenta que estructura se adapta mejor no sólo a los fines propios sino a los principios de una República.

Hay ciertos condicionantes estructurales muchísimo más difíciles de resolver, y cuyo peso en los fenómenos de corrupción es muy significativo:

El primero tiene que ver con el funcionamiento del Estado, su tamaño y los niveles de eficiencia de sus burocracias. Si bien es cierto que el tamaño del sector público no siempre guarda una relación directa con los niveles de corrupción, la asociación de Estados demasiado grandes e ineficientes son el clima ideal para fomentar estas conductas.

Así no es difícil ver por ejemplo en los estudios del Banco Mundial la relación que existe entre la cantidad de trámites que un privado necesita hacer para establecer un negocio, en el conocido seguramente por Uds. informe Doing Bussiness y los niveles de Corrupción medidos por otros índices, el más conocido es el de Transparencia Internacional, por ejemplo es fácil ver como entre los 20 países con niveles de percepción de corrupción más bajos 15 se encuentran entre los 20 países en que es más sencillo poner en funcionamiento un negocio.

Un fenómeno asociado a la corrupción y que tiene que ver también con la eficiencia y el tamaño del Estado es el nepotismo o la inexistencia de sistemas basados en el mérito para la selección de las burocracias estatales.

Hay un trabajo señero en la materia que es la Escala Weberiana de Evans y Rauch en el que estos cientistas sociales demuestran una correlación muy fuerte entre el reclutamiento meritocrático de los agentes públicos y el crecimiento económico.

Pero lo que es más interesante de ese trabajo es como los autores logran probar que el reclutamiento meritocrático influye de forma significativa en la reducción de la corrupción mientras que no logran el mismo nivel de correlación entre por ejemplo la competitividad en el sector público y el nivel salarial.

Significa esto que no haya que pagar buenos salarios en el sector público?, de ninguna manera simplemente da cuenta de que esa puede ser una condición necesaria pero que hay un valor social a recuperar.

Y este punto es sumamente importante porque en estos estudios claramente aparece el valor del prestigio, que hace siglos ya los autores del republicanismo consideraban como una condición inherente al ejercicio de la función pública.

Un capítulo aparte merecen las consideraciones sobre la independencia Judicial. Cuando decía que la corrupción es una consecuencia típica de la concentración de poder, estamos señalando como contratara del mismo fenómeno la falta de independencia de los organismos jurisdiccionales, último resguardo de las libertades negativas frente al Estado.

Una Justicia cooptada, lenta, ineficiente es la mayor garantía para el corrupto que desactiva el empeño en cualquier diseño institucional que hayamos creado para evitarla.

Pensemos simplemente en un caso paradigmático de corrupción en la Argentina como el caso IBM Banco Nación tardó 16 años en resolverse.

Por último hay también una relación muy importante entre las condiciones sistémicas de la corrupción y el nivel de apertura económica y vinculo internacional de los Estados.

Los niveles de interrelación tanto del sector público como del privado nacional con el exterior condiciona los fenómenos de corrupción, lo que no niego en ninguna medida la existencia de la corrupción trasnacional y la necesidad de que el ataque a este delito requiere de la concertación de agencias en todos los niveles de gobierno incluidos los organismos internacionales.

Por una cuestión de tiempo no voy a analizar este último aspecto sólo lo dejo mencionado porque es claro que para el empresariado sobre todo el que elige nuestro país para invertir es un tema importante. Pero no quisiera cerrar esta exposición sin mencionar muy someramente en qué estamos trabajando, cuál es el aporte que en estos seis meses de trabajo legislativo vengo realizando en la materia que es para mi uno de los problemas centrales de la Argentina que limitan enormemente su capacidad de desarrollo.

En primer lugar en el día de hoy deberíamos firmar dictamen sobre una Ley de Acceso a la Información Pública que estamos trabajando desde hace más de tres meses y que como Uds. saben es una enorme deuda pendiente con la transparencia en el sector público, que en su momento llegó a tener media sanción y que la que era Senadora y hoy es Presidenta CFK desde la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado logró que no se aprobara y terminara perdiendo estado parlamentario (mediante retrasar hasta último momento el tratamiento de la media sanción e incorporando cientos de cambios a un proyecto aprobado unánimemente en Diputados y que había sido producto de un trabajo de años participativo con la sociedad civil).

Pero bueno eso es historia y hoy estamos nuevamente en el punto de aprobar un dictamen en asuntos constitucionales y esperemos poder tratar el proyecto en el recinto durante el próximo mes.

Hemos presentado un proyecto que fue tratado y formó parte de la media sanción que en Diputados se dio a la Reforma del Consejo de la Magistratura, cuyo objetivo central es recuperar la independencia del Poder Judicial francamente vulnerada a nuestro criterio desde la última reforma promovida a instancias de este gobierno. Y en el que hemos incorporado mayores mecanismos de transparencia en el proceso de selección de los jueces.

Hemos presentado un proyecto que ya ha sido despachado en comisión y esperamos tratar pronto en el recinto para el aumento de las penas en los casos de corrupción y que incorpora la figura del arrepentido, se amplia el concepto de funcionario público para abarcar incluso a empresas que prestan servicios considerados de interés público y se habilita el decomiso anticipado a la condena de bienes producto del delito.

Junto a los Dip. Pinedo, Stolbizer, Giudice, en el que nos acompañó también Adrián Pérez trabajamos varios meses en un proyecto de ley orgánica de la Auditoría General de la Nación, un organismo de la Constitución de 1994 que entendemos debe ser inmediatamente re-jerarquizado y al que necesitamos otorgarle mayores y mejores herramientas y recursos para cumplir con su objetivo institucional cual es realizar el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos.

Por último les menciono un proyecto que hemos presentado junto a Ricardo Gil Lavedra para crear una Fiscalía especializada en materia de anticorrupción que replica las funciones de la fiscalía nacional de Investigaciones Administrativas pero otorgándole un rol mucho más activo en el proceso penal en tanto tiene facultad de intervenir en cualquier investigación judicial por corrupción, no sólo en aquellos en los que formuló la denuncia como es hasta la actualidad.

Además se prevé que cuando actúa en la investigación en lugar de estar a cargo del juez pasa a estar a cargo del fiscal especial, lo que se conoce como proceso acusatorio, garantizando la imparcialidad del juez a la hora de resolver en torno al mérito de la investigación.

Y dos sobre los que aún seguimos trabajando que es la reforma de la Oficina Anticorrupción y la Unidad de Información Financiera. Esta última en el sentido de por un lado profesionalizar la designación de su directorio, que hoy es absolutamente político y no garantiza la calidad técnica de una institución central para el combate de la corrupción trasnacionalizada a través de la persecución del lavado de activos, y por otra parte dar un rol más relevante al Consejo Asesor para evitar la discrecionalidad en las investigaciones y manipulación política de algunas investigaciones tal como el que sufrimos en carne propia en la causa que se inventó a Francisco de Narváez durante la campaña electoral.

Pero más allá del aporte que podamos hacer a este tema desde el Poder Legislativo, estoy convencido que no habrá avances significativos en nuestro país mientras la sociedad no esté dispuesta a exigir un modelo de probidad en la función pública.

Como políticos es nuestro deber plantear a la sociedad argentina una alternativa, dispuesta a quebrar la inercia del nepotismo, el clientelismo político y la cultura de elusión de la ley. Eso es lo que orienta más allá de las virtudes técnicas o las propuestas de eficiencia en la gestión de la cosa pública lo que debemos comprometernos a construir.

En la Argentina la corrupción no sensibiliza a nadie. Que un funcionario como Ricardo Echegaray siga en su cargo después de demostrarse que contrató con sueldos escandalosos a sus primos, que por supuesto no tenían antecedentes ni conocimientos probados para trabajar en la función en que los designó, cuando se comprobó fehacientemente que otorgó subsidios de la ONCCA a empresas fantasmas de su mujer. Da cuenta de que el mayor problema que tiene nuestro país en materia de corrupción es que la corrupción ha dejado de ser un problema.

Hemos naturalizado la corrupción y con ella hemos sembrado la peor enfermedad en el corazón de nuestro sistema político.

Y finalmente permítanme ser absolutamente directo con esto: la complicidad del sector privado con la corrupción pública en la Argentina es absoluta. He pasado casi toda mi vida sentado del otro lado del mostrador y puedo decirlo con absoluto conocimiento y en profundo mea culpa.

No exigible a los otros lo que no somos capaces de exigirnos a nosotros mismos, la evasión fiscal, la compra de favores públicos, el trabajo en negro, la falta de coraje para servir de público complaciente frente al corrupto de turno, es también una enorme deuda del sector privado para con la democracia y la República en nuestro país.

Tal vez nuestra responsabilidad sea mayor, estamos obligados a ser exigentes con quienes integran nuestra propuesta política, estamos obligados a presentar a la sociedad una alternativa seria con capacidad de gestión y valores éticos.

En el 2011 la Argentina nuevamente podrá elegir que clase de sociedad quiere ser, esa decisión está primero y condiciona cualquier respuesta institucional que podamos diseñar, y esa decisión aún debe ser construida. Confío que estamos dando los pasos necesarios para avanzar pero el compromiso de todos los que tenemos resortes de poder, del empresario, los líderes sociales, los líderes políticos debe confluir en el mismo sentido.

Si queremos más de lo mismo, si no nos animamos a votar otra cosa, si somos condescendientes con los ataques a la propiedad privada, a la libertad de opinión y a la corrupción pública, después no tenemos derecho a lamentarnos, porque seremos corresponsables de que la Argentina vuelva a perder el tren de la historia y no sólo nos volvamos a ocupar un lugar entre las 20 economías más poderosas del mundo, sino seamos un territorio marginado del mundo, un país como dijera Paul Samuelson hace 30 años ejemplo del fracaso.

Bibliografía consultada

Banco Mundial, Doing Bussiness 2010 disponible en http://www.doingbusiness.org/economyrankings/

Estevez, Alejandro y Marini, Guillermo, Corrupción y políticas públicas: Algunos factores estructurantes, Centro de Investigaciones en Administración Pública, Facultad de Ciencias Económicas, UBA, documento de trabajo, 2004.

Evans, Peter y Rauch, James, ”Bureaucracy and growth: A cross-national
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Ovejero, Félix; Martí, José Luis y Gargarella, Roberto (comps.), Nuevas ideas republicanas, Paidós, 2002.

Schweinheim, Guillermo, Patrones de institucionalización de las decisiones públicas y déficit de republicanismo en el caso argentino, en Desarrollo Institucional y Modernización del Estado nro. 70, 2004.

Transparency International, Corruption Perception Index 2009, disponible en http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table